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Bonnes pratiques concernant les problèmes en lien avec le terrorisme et les groupes criminels transnationaux posés par la sécurité des frontières dans la région du Sahel

La région du Sahel se distingue par l’étendue de ses frontières terrestres, aux tracés parfois mal définis et faisant l’objet d’une surveillance peu soutenue. Les terroristes exploitent ces caractéristiques géographiques lorsqu’ils planifient depuis l’un des pays de la région un attentat qu’ils commettront dans un autre pays, avant de retourner dans le premier pays ou de se rendre dans un pays tiers. L’insuffisance des contrôles aux frontières sert également les intérêts des groupes terroristes lorsqu’ils planifient des prises d’otages contre rançon, activité qui constitue désormais une source conséquente de revenus pour financer la formation et le recrutement des terroristes. En outre, les délinquants dont les activités recroisent ou soutiennent celles des groupes terroristes – en particulier les trafiquants d’armes et de drogue et les passeurs – tirent également profit de la vulnérabilité de frontières laissées sans surveillance.

La charte des Nations Unies, les conventions internationales pertinentes et d'autres lois internationales constituent le fondement juridique de la coopération que les États mettent en place pour préserver leur souveraineté nationale et leur intégrité territoriale tout en prenant les mesures nécessaires pour combattre le terrorisme et mettre fin aux actes de terrorisme. Au sein du GCTF, le Groupe de travail sur le renforcement des capacités au Sahel a défini la sécurité des frontières comme une priorité pour la région. La mission d’évaluation dépêchée au Sahel par le Secrétaire général des Nations Unies a recommandé que les Nations Unies soutiennent et renforcent les efforts du Groupe de travail sur le renforcement des capacités au Sahel en matière de sécurité.

Lors de la réunion d’experts du Groupe de travail sur le renforcement des capacités au Sahel consacrée à la sécurité des frontières, tenue en mai 2012 à Niamey, le droit de poursuite a été défini par certains pays du Sahel comme le seul moyen dont ils disposent pour faire face à la complexité des problèmes posés par la poursuite de terroristes à travers des frontières ouvertes ou sur des territoires ingouvernés. Pour l’énoncer rapidement, le droit de poursuite terrestre se réfère au franchissement d’une frontière par les autorités d’un pays en vue de continuer à poursuivre sur le territoire d’un autre pays, un suspect ou plusieurs suspects qui viennent de commettre un crime, en vertu d’un accord explicite conclu avec ce deuxième pays. Toutefois, même lorsqu’il est encadré par des accords explicites, le droit de poursuite n’est généralement considéré comme une solution acceptable que si le deuxième pays n’est pas en mesure de prendre la relève et de poursuivre lui-même les suspects qui ont gagné son territoire.

Plusieurs acteurs internationaux ont souligné la nécessité de renforcer les efforts en matière de sécurité des frontières, y compris les pratiques du droit de poursuite et les capacités des autorités exerçant ce droit dans la région du Sahel, compte tenu des distances considérables qui séparent les campements dans les zones frontalières et de la présence d’organisations terroristes et criminelles transnationales dans ces zones. La mission spéciale d’évaluation dépêchée par le Secrétaire général des Nations Unies dans la région du Sahel en 2011 a constaté que l’application du droit de poursuite n’était pas homogène dans la région et a donc recommandé qu’elle repose sur des accords bilatéraux1.

En conséquence, les Nations Unies ont organisé en partenariat avec le Niger le premier atelier transfrontalier dans le Sahel, qui s’est tenu à Niamey en octobre 2013 afin d’identifier les difficultés et les bonnes pratiques dans le domaine du droit de poursuite. Les praticiens de la sécurité des frontières de la région du Sahel qui ont participé à cet atelier ont souligné que les accords bilatéraux et sous-régionaux constituaient le fondement juridique du droit de poursuite. Ils ont aussi fait observer que l’absence d’accords bilatéraux, à quelques exceptions près, dans la région, représentait non seulement un péril pour l’État engagé dans les poursuites mais aussi un point de discorde potentiel entre pays. Enfin, les praticiens ont souligné qu’un cadre régional établissant les principes et bonnes pratiques en la matière pourrait fournir les outils et l’élan politique nécessaires pour encourager les pays à mettre en place et à compléter ces accords et à élaborer des procédures opérationnelles standard applicables au droit de poursuite. Un deuxième atelier du GCTF a été organisé à Dakar (Sénégal) en mars 2014, au cours duquel les participants ont préconisé qu’une approche régionale complète en matière de sécurité des frontières soit mise en place au Sahel, en particulier pour ce qui concerne le droit de poursuite transfrontalière visant des terroristes et autres criminels présumés. Plus spécifiquement, les participants ont souhaité s’inscrire dans le prolongement des réunions antérieures en élaborant une série de bonnes pratiques destinées à servir de point de départ ou de référence pour les pays souhaitant mettre en place des accords bilatéraux et d’autres procédures similaires d’application des lois.

1. Nations Unies, S/2012/42, 18 janvier 2012.

Sector: Institutions gouvernementales, Agences internationales, Secteur privé, Communautés, Secteur judiciaire, Maintien de l'ordre public,
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Bonnes pratiques

A. Améliorer la coopération bilatérale et régionale en matière de sécurité aux frontières

Bonne pratique 1

Utiliser un cadre d’évaluation des risques lors de l’élaboration et de la mise en œuvre de mesures de sécurité aux frontières. Compte tenu de l’étendue géographique du Sahel, une approche de la sécurité aux frontières fondée sur les risques encourus peut contribuer à une affectation adéquate et suffisante des ressources afin de limiter les probabilités d’avoir recours à une poursuite. Afin d’élaborer des méthodes d’évaluation des risques efficaces, il convient d’échanger régulièrement des informations avec les services des pays frontaliers. Si un État ne reçoit pas d’informations d’un autre État, l’évaluation des menaces peut en pâtir. Il convient de systématiser plusieurs aspects de ces échanges, tels que la fréquence, les méthodes utilisées, la teneur des informations échangées, ce en travaillant du plus urgent au moins urgent tout en comblant d’éventuelles lacunes. À cet égard, la création de Centres de coopération bilatéraux des forces de police situés à certains points de la frontière peut contribuer à un échange d’informations au niveau tactique, à l’élaboration d’un modèle d’évaluation des risques commun efficace, à la rationalisation des communications et à l’amélioration de la gestion des opérations frontalières des deux côtés, réduisant ainsi les besoins de poursuites.

 

Bonne pratique 2

Coopérer avec les communautés transfrontalières et mettre en place une coopération entre elles afin de favoriser la création de liens pouvant jouer un rôle informel dans le système de sécurité aux frontières. Les initiatives visant à renforcer la sécurité aux frontières grâce à l’implication de la société civile, notamment dans les zones peu surveillées, permettront une prise de conscience et réduiront les risques de poursuite. Dans la coopération avec les communautés frontalières, dont beaucoup vivent des deux côtés de la frontière, il convient de rassurer leurs membres en ce qui concerne leur sécurité, d’établir une relation de confiance en répondant, dans la mesure du possible, à certains de leurs besoins en termes de ressources (par exemple soins de santé et médicaments) et d’infrastructures. Il est également nécessaire d’en apprendre plus au sujet de ces communautés, de leurs coutumes et de leur culture de règlement des conflits.

 

Bonne pratique 3

Mettre en place des patrouilles frontalières et des exercices communs au niveau bilatéral ou sous-régional, ou promouvoir les initiatives existantes. Les formations nationales, bilatérales et multilatérales au niveau du commandement tactique et central permettront d’améliorer grandement l’efficacité des opérations de sécurité aux frontières et des réponses, tout en augmentant la probabilité d’entraver les mouvements des terroristes ou toute autre activité répréhensible. Les options à disposition permettant d’améliorer ces ressources sont la création d’unités spéciales mobilisées à intervalles réguliers pour réaliser des opérations de sécurité aux frontières, y compris des poursuites, ou d’une force permanente sous-régionale (composée de troupes provenant des pays concernés) opérationnelle ou en stand-by, pouvant être déployée au moment opportun. Cela ne dispense pas chaque État de chercher à renforcer sa propre frontière en recrutant chaque année, à intervalles réguliers, des forces de défense et de sécurité supplémentaires dont une partie importante peut être envoyée à la frontière en utilisant le cas échéant un système de roulement ou de relève. Les États devraient par conséquent envisager de standardiser cette bonne pratique à travers la région du Sahel.

 

Bonne pratique 4

Fournir aux autorités compétentes des deux côtés de la frontière des informations actuelles sur les règles et procédures en matière de sécurité aux frontières, mais également sur les évaluations de la menace, avec notamment des affiches, des instructions permanentes et des listes de coordonnées. Ces informations peuvent guider les intervenant impliqués dans les activités de sécurité aux frontières et servir de check-lists aux praticiens. Les listes de coordonnées peuvent être utilisées pour les tests de communication réalisés régulièrement avec les États voisins et peuvent contribuer à l’amélioration des relations professionnelles. Les règles et procédures peuvent quant à elles être incorporées aux exercices visant à maintenir le niveau de préparation. Les affiches et les procédures standard devraient s’inspirer des patrouilles communes aux frontières et servir de documents de base lors de futurs ateliers.

 

Bonne pratique 5

Organiser des ateliers et des exercices conjoints sur les opérations de sécurité aux frontières, y compris sur la poursuite, avec la participation des autorités frontalières des deux côtés afin d’améliorer les connaissances et la confiance mutuelle. Ces ateliers et exercices devraient être organisés régulièrement (même à petite échelle ils peuvent être organisés très fréquemment), mais également être adaptés et modulables afin d’avoir un effet direct et significatif. Ces exercices, qui ne seront pas forcément tous identiques, doivent être élaborés en vue de dissuader et de prévenir les actes de terrorisme, les mouvements transfrontaliers de terroristes ou d’autres activités criminelles connexes, là où ces phénomènes se manifestent et où ils sont récurrents.

B. Mise en œuvre et exécution des poursuites

Bonne pratique 6

Adopter des garde-fous pour s’assurer que les poursuites sont menées conformément au droit international applicable, y compris au droit international des droits de l’homme, et au droit national et local.
Les personnes engagées dans la poursuite ne doivent pas abuser de leur position pour commettre des actes de torture ou de traitement cruel, inhumain ou dégradant, ou toute autre violation du droit international des droits de l’homme.


Bonne pratique 7

Définir clairement les paramètres opérationnels des poursuites.

Les accords relatifs aux poursuites devraient être à la fois spécifiques, en définissant par exemple jusqu’où l’État poursuivant peut pénétrer sur le territoire de l’autre État ainsi que les conditions régissant les actions des agents engagés dans la poursuite, et suffisamment souples pour tenir compte de la nature dynamique et imprévisible de toute poursuite. Compte tenu des distances importantes séparant les villages dans de nombreuses régions frontalières du Sahel, les accords de poursuite doivent définir non seulement la distance maximale autorisée pour mener une poursuite dans un autre pays mais également la durée de la poursuite et les méthodes utilisées (par exemple sur terre avec un soutien aérien ou maritime si nécessaire). Dans certains cas, il peut être préférable d’utiliser une durée dans le temps pour définir le cadre dans lequel la poursuite est autorisée. Les accords devraient prévoir des paramètres opérationnels clairs et envisager des cas où il y a lieu d’avoir recours à une médiation.


Bonne pratique 8

Utiliser les patrouilles frontalières conjointes pour créer une relation de confiance entre les forces de police des deux côtés de la frontière, tout en permettant une intervention rapide des forces en place.

Les forces de police et de sécurité aux frontières devraient avoir des lignes de communication directes avec leurs homologues de l’autre côté de la frontière. Les patrouilles conjointes permettent d’entretenir des relations essentielles à plusieurs niveaux, y compris à celui des officiers de haut rang qui organisent les patrouilles ou des opérateurs qui doivent connaître leurs homologues de même grade. Ces patrouilles conjointes devraient avoir lieu fréquemment afin qu’une relation de confiance légitime s’établisse entre les éléments. En l’absence d’accords institutionnalisés sur les poursuites accompagnés de procédures standard, les patrouilles conjointes sont tout particulièrement nécessaires afin de mettre en place des canaux de communication efficaces et de bonnes relations de travail. Les patrouilles conjointes facilitent également l’échange d’informations, ce qui permet d’améliorer la sécurité générale aux frontières.


Bonne pratique 9

Transfert de la poursuite du premier État au second État, dans la mesure du possible.

La communication précoce et efficace au niveau tactique, ainsi que la coopération entre les États, sont des éléments essentiels. Les États de la région devraient s’assurer de l’existence de systèmes de communication interopérables et de procédures standard afin de permettre la communication et la coopération.


Bonne pratique 10

Préciser et documenter qui, au niveau du gouvernement, a le pouvoir d’autoriser une poursuite.

Compte tenu de la rapidité à laquelle une situation de poursuite peut survenir, il est essentiel de définir à l’avance qui peut autoriser une poursuite, à savoir les commandants tactiques au niveau local ou les décideurs politiques au niveau national. Dans ce dernier cas, il convient de prévoir dans les cadres nationaux une définition des exceptions permettant aux commandants tactiques d’autoriser une poursuite sans l’aval préalable des autorités centrales.


Bonne pratique 11

Établissement d’un centre de gestion de crise permanent ou d’une unité de gestion de crise pour les cas de poursuite.

De tels centres permettent aux décideurs de recevoir des mises à jour provenant du terrain et de transmettre leur autorisation ou leurs instructions. Ils permettent également de résoudre tout désaccord portant sur l’application des accords de poursuite ou sur les conséquences des poursuites (réparation des dommages). L’unité de crise devrait transférer la gestion des opérations aux autorités compétentes dès que les délinquants poursuivis sont arrêtés ou détenus (en garde à vue), dans l’attente d’une résolution provisoire ou permanente de toute question relative au(x) délinquant(s) poursuivi(s).

Éléments à prendre en considération dans les accords bilatéraux et sous-régionaux, et les procédures standard relatifs aux poursuites

Les accords bilatéraux témoignent du fait que deux États s’entendent sur un certain nombre de questions et que chaque État s’engage à respecter les dispositions de l’accord. Ainsi, les infractions qui justifient une poursuite, la distance sur laquelle la poursuite peut avoir lieu sur le territoire d’un autre État, la durée, le transfert des délinquants, leur procès et la compétence, sont autant d’aspects qui peuvent être régis de manière claire dans l’accord. Dans le prolongement des bonnes pratiques susmentionnées, les éléments suivants se veulent être des considérations essentielles et non contraignantes pour l’élaboration et la mise en œuvre d’accords bilatéraux et sous-régionaux, et de procédures standard, concernant les poursuites dans la région du Sahel.

Considérations juridiques

  1. Les infractions couvertes par l’accord de poursuite entre les parties sont-elles criminalisées dans les deux pays ?
  2. Outre le terrorisme, quelles sont les infractions qui justifient des poursuites ? Notamment, quels actes terroristes préparatoires justifient de répondre par une poursuite ?
  3. Quand est-ce que le premier État impliqué dans une poursuite doit-il transférer la poursuite au second État ?
  4. Comment l’accord de poursuite surmonte-t-il les problèmes liés à l’absence de frontière convenue entre les deux États ?
  5. Qui assure la détention des suspects appréhendés et, s’il s’agit du second État, pendant combien de temps ? S’il s’agit du premier État, dans quel cadre juridique et en vertu de quelles dispositions (par exemple, le premier État est-il habilité à reconduire le suspect sur son propre territoire) ?
  6. Comment le premier État peut-il obtenir le transfert des suspects appréhendés à partir du second État ?
  7. Où seront jugés les suspects appréhendés ?
  8. Qui est chargé de conserver les éléments de preuve ou la contrebande saisis lors de la poursuite ?
  9. Qui est responsable des dommages collatéraux découlant de la poursuite ?
  10. Qui prendra une décision ou estimera que le second État n’est pas en mesure de prendre le relais et de poursuivre le suspect lorsque celui-ci pénètre sur son territoire ? Quand cette décision sera-t-elle prise ?
  11. Qui prendra la décision selon laquelle le second État ne peut pas – ou ne souhaite pas – arrêter les délinquants et les renvoyer en toute légalité vers le premier État ? Quand cette décision sera-t-elle prise ?
  12. Quel est le statut juridique des agents engagés dans la poursuite et quelles sont les conditions dans lesquelles ces opérations doivent être menées ?


 

  1. Considérations politiques
    1. Le niveau d’autorisation nécessaire pour lancer une opération de poursuite. Les autorités politiques et administratives doivent être tenues informées en tenant compte du caractère urgent de ces activités.
    2. Toutes les catégories de forces de sécurité et de défense doivent-elles être autorisées à mener une poursuite, puisqu’elles pourraient toutes en avoir besoin ?
    3. Quand et comment le premier État informera-t-il le second État de la poursuite sur le territoire du second État ?
    4. Comment les États impliqués dans une poursuite communiqueront-ils entre eux et avec des tiers, y compris la société civile et les populations ?
    5. Pendant combien de temps et sur quelle distance le premier État peut-il poursuivre des individus suspectés de terrorisme sur le territoire du second État ? Existe-t-il des dérogations en cas d’extrême urgence permettant de prolonger la poursuite au-delà des limites dans l’espace et dans le temps fixées par l’accord ? Si plusieurs pays participent à ce type d’opération, un pays seul ne saurait décider pour les autres, sauf situation d’urgence.
    6. Quelles sont les règles d’engagement dans une poursuite pour les deux États ?
    7. Comment bénéficier des connaissances des populations locales vivant dans les zones frontalières dans les situations de poursuite ?
    8. Comment gérer les enlèvements contre rançon ou toute autre situation exceptionnelle pouvant survenir au cours d’une poursuite ? Par exemple, si la vie de citoyens ordinaires est en danger, la poursuite doit être envisagée de manière radicalement différente, en tenant compte des variables et d’autres circonstances imprévues et en gardant à l’esprit la possibilité d’interrompre l’opération de poursuite ou d’en améliorer la préparation.


 

  1. Considérations opérationnelles
    1. Comment s’assurer, dans une situation de poursuite, que le premier et le second États disposent des capacités opérationnelles nécessaires en termes de forces, d’équipement et de procédures afin de poursuivre et d’intercepter les suspects ? Deux États peuvent définir les conditions de l’entraide, notamment lorsque l’un des États dispose de plus de ressources que l’autre. Il est ensuite possible de décider quel État va diriger les opérations.
    2. Si les États en question ne disposent pas des technologies ou des moyens logistiques nécessaires, ils peuvent solliciter l’appui d’un pays mieux équipé.
    3. Comment assurer le soutien logistique aux forces engagés dans une poursuite (par exemple carburant, eau ou réparation des véhicules utilisés) ?
    4. Comment s’assurer que les autorités compétentes des deux États engagés dans une poursuite disposent d’équipements de communication interopérables et de mécanismes de communication efficaces favorisant la coordination ?
    5. Comment s’assurer que les autorités compétentes des deux États disposent de manuels opérationnels, d’informations de contact et d’autres ressources nécessaires pour mener une poursuite ?

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