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Le Mémorandum de Rabat

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La Déclaration du Caire sur la lutte antiterroriste et l’état de droit (22 septembre 2011) appelle les membres du Forum global de lutte contre le terrorisme (FGCT) à « élaborer des bonnes pratiques pour assurer une réponse efficace et fondée sur l’état de droit du secteur de la justice pénale au terrorisme, notamment sur les aspects ayant trait à la coopération internationale ». Le Groupe de travail du secteur de la justice pénale/de l’état de droit du FGCT s’est réuni à Washington les 3 et 4 novembre 2011 pour débattre du rôle des autorités de la justice pénale dans les enquêtes sur les activités terroristes et l’interruption de ces activités. Ce débat et les travaux de la réunion suivante à Rabat les 7 et 8 février 2012 ont eu pour résultat la production du présent document sur les bonnes pratiques de la justice pénale en matière de lutte contre le terrorisme. Conformément à la Déclaration du Caire, tous les États sont encouragés à envisager d’appliquer ces bonnes pratiques non contraignantes, tout en sachant que leur application doit se faire dans la conformité avec les dispositions applicables du droit international ainsi que du droit et des règlements nationaux, et compte tenu des spécificités du contexte historique, des cultures et des systèmes juridiques propres à chaque État. Les États sont de même encouragés, mais sans y être obligés, à partager avec le Groupe de travail leurs expériences en rapport avec les pratiques mentionnées ci-après. Ces bonnes pratiques en matière de lutte contre le terrorisme doivent reposer sur un système de justice pénale fonctionnel qui est capable de connaître des infractions criminelles ordinaires tout en protégeant les droits fondamentaux des accusés.
 

Sector: Institutions gouvernementales, Agences internationales, Secteur judiciaire, Maintien de l'ordre public,
Thème: Réadaptation et réinsertion,
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Bonnes pratiques

A. Instruments de procédure pénale

Bonne pratique 1

Protéger les victimes, les témoins, les informateurs, les agents d’infiltration, les jurys, les enquêteurs, les membres du ministère public, les avocats de la défense et les juges dans les affaires de lutte contre le terrorisme.

Les victimes, les témoins, les informateurs, les agents d’infiltration, les jurys, les enquêteurs, les membres du ministère public, les avocats de la défense et les juges jouent tous un rôle essentiel dans les enquêtes et les procédures judiciaires relatives aux actes de terrorisme. Leur aptitude à intervenir sans crainte d’intimidation et de représailles est, de même, essentielle au maintien de l’état de droit et des processus juridiques et des mesures pratiques devraient être mises en place pour les protéger ainsi que certains membres de leur famille immédiate.3 S’agissant des témoins n’ayant pas participé à des actes criminels, ils devraient être assurés de leur propre sécurité et avoir confiance dans l’intégrité et la responsabilisation du système judiciaire, de manière à coopérer sans appréhension avec les personnels du secteur de la justice. De manière analogue, les programmes de protection des témoins et autres efforts visant à garantir la sûreté et la sécurité des témoins, des informateurs et des agents d’infiltration qui ont pu prendre part à des activités criminelles constituent un important incitatif pour obtenir leur coopération. Les États devraient envisager à cet égard d’élaborer les programmes de protection nécessaires qui pourront également s’étendre aux membres de la famille immédiate. Ces programmes devraient être dotés de ressources suffisantes pour être efficaces dans la pratique. Les États sont encouragés à élaborer des arrangements de coopération internationale de manière à assurer la protection des témoins selon qu’il est approprié.4

Les droits des victimes devraient être protégés, et notamment leur droit à la protection et à une assistance et à un soutien appropriés au cours des procédures criminelles.5 En adoptant et en appliquant de telles mesures, les États s’assureront que le ministère public et les tribunaux traitent les victimes équitablement dans les processus de justice pénale. En outre, les États devraient envisager d’appliquer les mesures nécessaires pour assurer la protection des avocats, en particulier lorsqu’ils défendent des informateurs, tout en respectant leur aptitude à représenter vigoureusement leurs clients.
 


3. De multiples conventions des Nations Unies contiennent d’importantes dispositions prévoyant la protection des témoins de l’intimidation et des représailles. « Chaque État Partie prend, dans la limite de ses moyens, des mesures appropriées pour assurer une protection efficace contre des actes éventuels de représailles ou d’intimidation aux témoins qui, dans le cadre de procédures pénales, font un témoignage concernant les infractions visées par la présente Convention […] », Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée [ci-après la CNUCTO], art. 24.1 ; cf. aussi la CNUCC, art. 32.1. Ces mesures comprennent la protection physique des témoins, leur réinstallation dans un nouveau domicile, la non divulgation de leur identité et du lieu où ils se trouvent, et des règles de preuve qui leur permettent de déposer sans être présents en personne. CNUCTO, art. 24.2 ; cf. aussi la CNUCC, art. 32.2. Ces conventions appellent aussi à la criminalisation du « fait de recourir à la force physique, à des menaces ou à l’intimidation […] [pour] empêcher un témoignage ou la présentation d’éléments de preuve […] [ou] pour empêcher un agent de la justice ou un agent des services de détection et de répression d’exercer les devoirs de leur charge [...] », CNUCTO, art. 23 ; cf. aussi la CNUCC, art. 25.

4. Guide technique pour la mise en oeuvre de la résolution 1373 at 28 (2001).

5. Ces droits ont été reconnus dans les conventions des Nations Unies qui appellent les États Parties à prendre « dans la limite de [leurs] moyens des mesures appropriées pour prêter assistance et accorder protection aux victimes… en particulier dans les cas de menace de représailles ou d’intimidation ». CNUCTO, art. 25.1. Ces mesures comprennent « des procédures appropriées pour permettre aux victimes…d’obtenir réparation » et des dispositions pour « [faire] en sorte que les avis et préoccupations des victimes soient présentés et pris en compte aux stades appropriés de la procédure pénale […] », CNUCTO, art. 25.2 & 25.3 ; cf. aussi Protocole additionnel à la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée visant à prévenir, réprimer et, punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants, art. 6.2 & 6.6, 15 décembre 2000, RTNU, vol. 2237, p. 319, annexe II [ci-après le Protocole sur la traite des personnes]. Le Protocole sur la traite des personnes appelle également les États Parties à « [protéger] la vie privée et l’identité des victimes » par des procédures judiciaires on publiques, des conseils sur les droits que la loi leur reconnaît, « [u]ne assistance médicale, psychologique et matérielle », « [d]es possibilités d’emploi, d’éducation et de formation » et « [u]n logement convenable ». Art. 6.1 & 6.3. En outre, la Stratégie antiterroriste mondiale des Nations Unies appelle tous les États à « [e]nvisager d’instituer, sur une base volontaire, les systèmes nationaux d’assistance qui privilégient les besoins des victimes du terrorisme et de leur famille et facilitent leur retour à une vie normale. » Résolution 60/288 de l’Assemblée générale des Nations Unies (septembre 2006), Plan d’action, section 1, § 8 [ci-après la Stratégie des Nations Unies].

 

Bonne pratique 2

Encourager la coopération entre les instances gouvernementales intérieures ayant des responsabilités ou possédant des renseignements en matière de lutte contre le terrorisme.

Les enquêtes sur les menaces terroristes comportent souvent, à des fins d’efficacité, le recueil et l’analyse d’informations collectées par de multiples organes d’un même gouvernement, tels que les services de renseignement, la police, les forces armées, les institutions financières et les organismes bancaires, ainsi que les administrations des provinces ou des États fédérés et les administrations locales. Il est souvent essentiel de réunir des renseignements disparates provenant de diverses sources pour repérer un complot terroriste, y faire obstacle et engager des poursuites judiciaires contre les terroristes. Le partage de l’information visant à la prévention de la commission d’infractions terroristes entre tous les organismes impliqués est un moyen important de s’opposer aux actes terroristes. Les États peuvent envisager, selon qu’il est approprié, de prendre des mesures et de mettre en place des mécanismes qui établissent un cadre juridique conçu pour renforcer la coopération et le partage d’information interorganisations, tout en maintenant les protections nécessaires des données personnelles.6 Il convient dans ce contexte que les agents des services de répression, les membres du ministère public et les autres fonctionnaires compétents oeuvrent de concert tout en respectant leurs compétences, ainsi que le cadre juridique applicable les détermine, pour permettre au système de justice pénale de fonctionner de manière intégrée et efficace.
 


6. L’importance de la coopération sur le plan intérieur a été soulignée par la CNUCC : « Chaque État Partie prend les mesures nécessaires pour encourager […] la coopération entre, d’une part, ses autorités publiques ainsi que ses agents publics et, d’autre part, ses autorités chargées des enquêtes et des poursuites relatives à des infractions pénales. » Ces mesures peuvent comprendre la communication d’informations « de leur propre initiative » ou « sur demande ». CNUCC, art. 38.

 

Bonne pratique 3

Établir un cadre juridique et prévoir des mesures pratiques pour les enquêtes d’infiltration sur les suspects de terrorisme ou les organisations terroristes.

Selon qu’il est requis et faisable, les États devraient mettre en place des mécanismes appropriés et adopter des mesures législatives idoines pour mener des enquêtes sur les activités terroristes à l’insu des suspects faisant l’objet de l’enquête. En conséquence, les États devraient autoriser, selon qu’il est approprié, l’emploi de techniques d’enquête spéciales, telles que les enquêtes d’infiltration, conformément à des procédures établies, ainsi qu’il en est disposé par les lois et politiques nationales applicables, qui garantissent la responsabilité redditionnelle des agents ainsi que la production d’éléments de preuve admissibles d’activités terroriste et de plans, préparations, actes et association criminels y ayant trait.7 Il est important que des procédures soient en place pour protéger autant que faire se peut les personnes participant aux opérations d’infiltration, tout en leur imposant l’obligation de répondre de leurs actes. Toutes ces procédures devraient être conformes aux lois nationales pertinentes et au droit international applicable. Il importe également que les activités de ces personnes soient supervisées de près pour s’assurer qu’elles ciblent leurs actions sur la base de signes d’activité terroriste, qu’elles mènent ces opérations dans les limites appropriées des droits de l’homme et qu’elles s’abstiennent d’actes de provocation policière.
 


7. Des conventions des Nations Unies appellent les États Parties à prendre « les mesures nécessaires pour que [leurs] autorités compétentes puissent recourir de façon appropriée […] à [des] techniques d’enquête spéciales, telles que […] les opérations d’infiltration, et pour que les preuves recueillies au moyen de ces techniques soient admissibles devant [leurs] tribunaux ». CNUCC, art. 50.1 ; cf. aussi la Convention sur la criminalité organisée, art. 20.1.

 

Bonne pratique 4

Établir un cadre juridique et prévoir des mesures pratiques pour la surveillance électronique dans les enquêtes de lutte contre le terrorisme.

La nature clandestine et complexe du terrorisme exige que l’on emploie pour le combattre des méthodes et des techniques d’enquête spécialisées. Les formes licites de surveillance électronique, tels que l’écoute téléphonique, les dispositifs de repérage et la surveillance de l’Internet et des autres types de communication électronique ont fait la preuve de leur efficacité en tant qu’outils de lutte contre les activités terroristes. Les éléments de preuve provenant de la surveillance électronique devraient généralement être obtenus conformément aux lois nationales applicables de manière à être admissibles devant les tribunaux et les méthodes d’obtention devraient être conformes aux obligations pertinentes en matière de droits de l’homme.8 La mise en place de dispositions réglementant cette surveillance peut favoriser directement le respect du droit des personnes de ne pas subir d’atteintes arbitraires ou illicites à leur vie privée.9 Il convient que les autorités compétentes délivrent une autorisation appropriée en bonne et due forme pour soumettre un suspect de terrorisme à une surveillance électronique. Par ailleurs, les lois autorisant ce type de surveillance doivent être suffisamment souples pour tenir compte de l’évolution rapide des technologies des communications, exploitable par les terroristes, et respecter le principe de la proportionnalité.
 


8. Diverses conventions internationales contiennent des dispositions encourageant le recours à la surveillance électronique. « [C]haque État Partie […] prend, dans la limite de ses moyens, les mesures nécessaires pour que ses autorités compétentes puissent recourir de façon appropriée […] à [des] techniques d’enquête spéciales, telles que la surveillance électronique ou d’autres formes de surveillance […], et pour que les preuves recueillies au moyen de ces techniques soient admissibles devant ses tribunaux. » CNUCC, art. 50.1 ; cf. aussi la Convention sur la criminalité organisée, art. 20.1.

9. PIRDCP, art. 17.1.

 

Bonne pratique 5

Offrir des incitatifs aux personnes soupçonnées de terrorisme et autres personnes pour les encourager à coopérer lors des enquêtes et des poursuites antiterroristes.

En l’absence d’incitatifs appropriés, les personnes ayant connaissance d’activités terroristes ou associées à de telles activités n’ont guère de raisons de coopérer avec les autorités chargées de l’application des lois, en raison notamment de la crainte de représailles par les membres des organisations terroristes. Il y a donc lieu de mettre en place des programmes incitatifs appropriés pour encourager les personnes soupçonnées de terrorisme et les autres à fournir aux autorités compétentes des renseignements précis et utiles sur les activités et complots terroristes.10 Ces programmes devraient tous être conformes au principe selon lequel nul ne doit être contraint de témoigner contre soi ou de confesser sa culpabilité. S’agissant des personnes qui prennent part à la planification ou à l’exécution d’activités terroristes, le système juridique devrait offrir l’option de prendre en considération leur coopération avec les autorités, notamment la déposition de témoignage dans d’autres procédures au pénal et l’admission précoce de responsabilité, pour alléger les sanctions.11 Les accords formels de coopération dits « transactions en matière pénale » sont une façon, mais pas la seule, d’atteindre cet objectif, de même que les règles relatives à la détermination des peines qui tiennent compte de la coopération. Enfin, il y a lieu de veiller à ce que les incitatifs à la coopération n’amènent pas les bénéficiaires à fournir aux autorités de faux éléments d’information ou de preuve.
 


10. Diverses convention des Nations Unies appellent les États Parties à « des mesures appropriées pour encourager les personnes qui participent ou ont participé à la commission d’une infraction […] à fournir aux autorités compétentes des informations utiles à des fins d’enquête et de recherche de preuves […] ». CNUCC, art. 37.1, 31 octobre 2003, RTNU, vol. 2349, p. 41 ; cf. aussi la CNUCTO, art. 26.1, 15 novembre 2000, RTNU, vol. 2225, p. 209 [ci-après la Convention sur la criminalité organisée].

11. Les conventions des Nations Unies sont favorables à l’allègement des sanctions ou à l’octroi d’une immunité aux personnes qui coopèrent avec les forces de l’ordre. « Chaque État Partie envisage de prévoir la possibilité, dans les cas appropriés, d’alléger la peine dont est passible un prévenu qui coopère de manière substantielle à l’enquête ou aux poursuites relatives à une infraction […] », et « Chaque État Partie envisage de prévoir la possibilité […] d’accorder l’immunité de poursuites […] ». CNUCC, art. 37.2 & 37.3 ; cf. aussi la CNUCTO, art. 26.2 & 26.3 ; cf. aussi Convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, art. 7.18, 20 décembre 1988, RTNU, vol. 1582, p. 95 [ci-après la Convention des Nations Unies sur les stupéfiants de 1988].

 

Bonne pratique 6

Adopter des mesures pour protéger les informations sensibles des services de répression et de renseignement dans les affaires de terrorisme.

Aux fins de sauvegarder la vie des victimes et des informateurs, de protéger les sources et les méthodes et de préserver l’utilité des techniques d’enquête sensibles, les autorités gouvernementales doivent être en mesure de protéger certains types d’informations et de techniques de la divulgation, même au cours des procédures publiques de la justice pénale. Il convient donc de mettre en place des mesures de sauvegarde licites appropriées afin de protéger de telles informations et techniques tout en assurant à l’accusé un procès équitable.12 Parmi les diverses méthodes appliquées pour protéger les informations classifiées ou sensibles des forces de l’ordre figurent notamment : a) les procédures à huis clos ; b) l’examen par un juge des renseignements ou autres informations pour déterminer s’il convient de les divulguer ; c) d’autres procédures appropriées. Étant donné que ce type d’information est souvent communiqué aux autorités à titre confidentiel et dans des situations présentant des risques pour la sécurité des personnes qui les communiquent, ces mesures contribuent à protéger les victimes d’atteintes à leur vie privée et les informateurs d’ingérence ou d’attaques.13 En outre, cette pratique protège la sécurité nationale.

Les méthodes mentionnées ci-dessus sont applicables par les États selon que leur système juridique les autorise. Les États sont encouragés à choisir les méthodes les plus appropriées compte tenu de leur situation et en conformité avec leur législation interne, tout en respectant les dispositions applicables du droit international. Les autorités gouvernementales devraient toutefois connaître leur devoir de veiller au respect du droit des accusés à un procès équitable, notamment du droit d’être informés de la nature et des motifs de l’accusation portée contre eux.14
 


12. Il existe déjà au niveau international des mesures pour assurer la protection des informations sensibles que les États se communiquent. « Les États Parties prennent les mesures voulues en accord avec leur législation nationale pour préserver le caractère confidentiel de toute information reçue à titre confidentiel d’un autre État Partie en application des dispositions de la présente Convention […]. Si les États Parties communiquent à titre confidentiel des informations à des organisations internationales, ils font le nécessaire pour que le caractère confidentiel en soit préservé. » Convention internationale pour la répression des actes de terrorisme nucléaire, art. 7, 13 avril 2005, RTNU, vol. 2445, p. 89 [ci-après la Convention sur le terrorisme nucléaire].

13. Voir PIRDCP, art. 17.

14. PIRDCP, art. 14.

 

Bonne pratique 7

Assurer l’application licite de la détention provisoire des personnes soupçonnées de terrorisme.

La détention provisoire des personnes soupçonnées de terrorisme, approuvée et supervisée par les autorités judiciaires dans les affaires criminelles appropriées, est un élément nécessaire de la panoplie de la justice pénale pour la lutte contre le terrorisme. Cette détention assure la comparution de l’accusé et protège la société du danger que celui-ci pose. Le fondement juridique de la détention provisoire des personnes soupçonnées de terrorisme, les procédures de son examen et sa durée autorisée varient selon les pays. En tout état de cause, toutefois, la détention provisoire doit être conforme aux conditions fondamentales de régularité de la procédure, être limitée aux cas où la sa nécessité a été établie, être administrée de manière équitable et ne pas porter atteinte à la présomption d’innocence ni aux droits procéduraux de la personne détenue.15 Par ailleurs, les exigences relatives à la détention provisoire doivent être suffisamment souples pour protéger la communauté lorsque des fondements juridiques suffisants pour la justifier ont été établis.16
 


15. PIRDCP, art. 9 et 14.

16. La nécessité pour les États de recourir à la détention provisoire avant procès est reconnue et autorisée sans ambiguïté par le PIRDCP, art. 9, 10 et 14. L’administration de cette détention provisoire, hormis en état d’urgence, doit faire l’objet d’un examen judiciaire, ainsi que le prévoit le PIRDCP dans son article 9, § 3 (exigeant que les individus arrêtés pour une infraction pénale soient traduits dans les plus brefs délais devant un juge ou une autre autorité judiciaire) et § 4 (énonçant le droit au recours devant un tribunal pour statuer sur la légalité de toute forme d’arrestation ou de détention). [Au titre de l’article 4 du PIRDCP, les États peuvent prendre des mesures officielles dérogeant aux dispositions de l’article 9 relatives à l’examen judiciaire dans les cas où un danger public exceptionnel menace l’existence de la nation, mais dans la stricte mesure où la situation l’exige et sous réserve que ces mesures soient pas incompatibles avec les autres obligations imposées par le droit international et qu'elles n'entraînent pas de discrimination.] PIRDCP, art. 4.1.

 

Bonne pratique 8

Prévoir le perfectionnement professionnel des enquêteurs, des membres du ministère public et des juges intervenant dans les affaires de terrorisme

Un attachement à long terme à l’établissement et au renforcement d’un corps spécialisé d’enquêteurs, de membres du ministère public et de juges (selon qu’il y lieu) de carrière est nécessaire pour assurer des poursuites efficaces. Les services d’enquête et le ministère public devraient être dotés d’un personnel de carrière disposant de l’infrastructure, de la rémunération et de la formation spécialisée dont ils ont besoin pour s’acquitter des fonctions essentielles à la lutte contre le terrorisme au sein du système de justice pénale. Ils devraient en particulier être capables de gérer les aspects complexes, de nature juridique, médico-légale, technologique et financière, des enquêtes et des poursuites relatives à la lutte contre le terrorisme. Un personnel judiciaire compétent et impartial, au fait des complexités et de l’importance des affaires de terrorisme, et notamment de leurs aspects touchant aux droits de l’homme, est également indispensable pour assurer un fonctionnement efficace de la justice pénale contre le terrorisme dans un cadre d’état de droit. Les enquêteurs, les membres du ministère public et les juges devraient disposer de la formation et des ressources nécessaires pour gérer ces affaires de manière appropriée.

 

Bonne pratique 9

Élaborer des pratiques et des procédures qui encouragent la coopération internationale en matière de lutte contre le terrorisme.

Étant donné que le terrorisme s’étend souvent au-delà des frontières nationales, une coopération internationale opportune et efficace est indispensable pour que la justice pénale puisse y riposter. Cette coopération comprend, mais sans s’y limiter, une assistance internationale officielle, notamment par les procédures d’extradition et d’entraide judiciaire. La désignation d’une autorité centrale unique pourrait constituer un progrès qui aiderait les autres États à identifier l’autorité compétente à laquelle s’adresser pour l’envoi des demandes d’assistance et la coordination des efforts. L’efficacité et l’efficience de la coopération internationale officielle pourraient être améliorées par plusieurs moyens : a) le renforcement des autorités centrales afin qu’elles répondent efficacement aux demandes internationales d’assistance17 ; b) la sensibilisation des membres du ministère public et autres responsables officiels concernés au cadre et aux pratiques pertinents en matière d’extradition et d’entraide judiciaire au niveau national et international ; c) le renforcement de la compréhension et de la confiance mutuelle par des mesures idoines, tout en reconnaissant que, conformément au droit international applicable, les demandes d’extradition ou d’entraide judiciaire ne doivent pas être rejetées pour des motifs inappropriés notamment pour des raisons politiques.18

Les traités d’extradition et d’entraide judiciaire et les lois nationales y afférentes devraient être actualisés et modernisés en tant que de besoin. Il conviendrait en outre que les États, selon qu’il est possible et approprié, élaborent de nouveaux outils pour faciliter la coopération entre leurs autorités judiciaires respectives.19 À cet égard, les États devraient respecter leurs obligations juridiques internationales concernant le principe de non-refoulement et l’interdiction de la torture et des traitements cruels, inhumains ou dégradants. Des formations à tous les aspects de l’entraide et de la coopération judiciaires devraient être proposées aux autorités centrales, aux juges et aux membres du ministère public.

Outre les moyens officiels de coopération au titre des traités d’extradition, des traités d’entraide judiciaire et des commissions rogatoires, les États devraient rechercher, par des contacts officiels autorisés, à favoriser la coopération par l’établissement de réseaux d’enquêteurs et de membres du ministère public spécialisés dans la lutte contre le terrorisme en tant que points de contact, afin d’assurer des échanges efficaces d’information « en temps réel », conformément aux lois et règlements nationaux pertinents. Le droit international encourage de tels processus souples de coopération qui contribuent à l’efficacité du système de justice pénale dans la lutte contre le terrorisme.20
 


17. De nombreuses conventions internationales en vigueur contiennent des mesures visant à accroître la coopération entre les pays. Beaucoup, par exemple, contiennent des dispositions qui limitent les raisons acceptables de refuser les demandes d’extradition : CNUCC, art. 44 ; CNUCTO, art. 16 ; Convention des Nations Unies sur les stupéfiants de 1988, art. 6 ; Convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif, art. 9 & 11, 24 octobre 1995, RTNU, vol. 2149, p. 256 [ci-après la Convention sur les attentats terroristes à l’explosif] ; Convention internationale contre la prise d'otages, art. 10, 17 décembre 1979, RTNU, vol. 1316, p. 205 [ci-après la Convention sur les otages] ; Convention sur le terrorisme nucléaire, art. 13. On trouve également dans certaines d’autres dispositions telles que : « Les États Parties s’accordent mutuellement l’entraide judiciaire la plus large possible lors des enquêtes, poursuites et procédures judiciaires […] » et prévoient spécifiquement qu’une autorité centrale traitera toutes les demandes : CNUCC, art. 46 ; cf. aussi la Convention sur la criminalité organisée, art. 18 ; Convention des Nations Unies sur les stupéfiants de 1988, art. 7.

18. Voir par exemple la résolution 1373 du Conseil de sécurité des Nations Unies (septembre 2001), § 3(g) et la Convention sur les attentats terroristes à l’explosif, art. 11 et 12.

19. Les États peuvent, par exemple, envisager : 1) de conclure des accords ou des ententes sur l’emploi de techniques d’enquête spéciales au-delà de leurs frontières nationales autorisant la production devant leurs tribunaux des éléments de preuve ainsi recueillis ; b) de procéder à des échanges de magistrats de liaison et d’attachés de justice, sans préjudice de l’application de leurs lois nationales ; 3) de former, dans des affaires spécifiques et conformément à la législation nationale, des équipes d’enquête conjointes dans l’intérêt de la coopération internationale en matière de lutte contre le terrorisme. Voir par exemple la CNUCTO, art. 19.

20. Diverses conventions contenant des dispositions en faveur d’une coopération internationale informelle ont été adoptées. Par exemple, selon la CNUCC, art. 48, « […] les États Parties prennent des mesures efficaces pour […] [r]enforcer les voies de communication entre leurs autorités, organismes et services compétents et, si nécessaire, en établir afin de faciliter l’échange sûr et rapide d’informations concernant tous les aspects des infractions [criminelles] […]. » ; cf. aussi la Convention sur la criminalité organisée, art. 27 et la Convention des Nations Unies sur les stupéfiants de 1988, art. 9. D’autres dispositions prévoient le partage d’informations pour contribuer à la prévention des infractions ou le partage d’éléments de preuve après la commission des infractions, notamment la Convention sur la répression des actes illicites dirigés contre l'aviation civile internationale, art. 18, 10 septembre 2010 [ci-après la Convention de Beijing], qui dispose comme suit : « Tout État partie qui a lieu de croire qu’[une infraction] […] sera commise fournit, en conformité avec les dispositions de son droit interne, tous renseignements utiles en sa possession aux États parties [concernés]. » et la Convention sur les attentats terroristes à l’explosif, art. 15, qui prévoit que « [l]es États Parties collaborent à la prévention des infractions […] [e]n échangeant des renseignements exacts et vérifiés en conformité avec les dispositions de leur législation interne […] ».

 

Bonne pratique 10

Obtenir des éléments de preuve par des moyens criminalistiques et les employer pour déterminer l’identité des personnes associées à la commission d’actes de terrorisme.

Les méthodes de la criminalistique moderne à base scientifique acceptée et conformes au respect des droits de l’homme constituent des outils précieux d’enquête sur le terrorisme. Ces méthodes peuvent comprendre l’analyse moderne de l’ADN, l’analyse automatisée d’empreintes dactyloscopiques, l’analyse balistique, l’analyse des résidus d’explosifs et un grand nombre d’autres techniques. Il faut toutefois reconnaître que les indices ne sont pas toujours présents sur les lieux du crime et qu’en leur absence, l’identité de l’auteur des faits peut être découverte par d’autres moyens licites. En vue d’accroître les possibilités de recueil d’indices utiles, les membres des organes de répression et des autres organismes autorisés intervenant les premiers sur les lieux du crime devraient faire tout leur possible pour maintenir l’intégrité des lieux, de manière à ce qu’il puisse être procédé à un examen criminalistique en bonne et due forme ; ces organes et organismes devraient envisager d’émettre des directives dans ce sens. Dans certains cas spécifiques, l’assistance internationale peut être utile pour assurer la protection des lieux du crime ou pour le recueil, la protection et l’analyse criminalistique des indices. Enfin, l’emploi d’instruments de criminalistique contribue aussi directement à la protection des droits de l’homme en ce que ces instruments viennent s’ajouter aux moyens disponibles pour découvrir l’identité de personnes soupçonnées de terrorisme de manière non coercitive.

 

Bonne pratique 11

Veiller à ce que les terroristes condamnés fassent l’objet de sanctions appropriées et élaborer des politiques pour leur incarcération et leur réinsertion.

Un système efficace d’incarcération des terroristes condamnés est une composante essentielle de la riposte du système de justice pénale au terrorisme. Ce système devrait assurer l’imposition de sanctions appropriées de manière à dissuader les activités terroristes, à prévenir la poursuite de la radicalisation des détenus, à prévenir la direction ou l’appui d’activités terroristes depuis les établissements carcéraux mêmes et à permettre lorsqu’il est possible la déradicalisation des détenus et leur réinsertion dans la société pour réduire ainsi le récidivisme.

Les terroristes condamnés devraient être détenus dans de bonnes conditions de sécurité pendant la durée de leur incarcération, laquelle devrait refléter la gravité de leur conduite et le préjudice qu’elle est susceptible d’infliger à la société, tout en les traitant avec humanité et en respectant leurs droits fondamentaux.21 Il a été constaté que certains terroristes condamnés continuent de mener des activités terroristes durant leur incarcération. Les autorités gouvernementales devraient appliquer des mesures, par exemple pour imposer des restrictions proportionnées aux communications des terroristes condamnés, afin de prévenir de telles activités.

Les États sont encouragés à procéder entre eux à des partages d’expérience et d’informations relatives à l’incarcération et à la réinsertion des terroristes. Ils peuvent faire usage de l’expérience et des informations acquises par les autorités gouvernementales qui ont réussi à réhabiliter des personnes condamnées pour avoir commis des infractions terroristes et à les amener à renoncer à la violence. S’agissant des détenus appelés à être remis en liberté dans la communauté, il conviendra de prendre des mesures pour les réinsérer dans la société, ces mesures pouvant, selon qu’il sera approprié et conforme à la législation interne applicable, comporter de strictes conditions de liberté surveillée.
 


21. Les principes et les positions adoptées par les Nations Unies dans l’Ensemble de règles minima pour le traitement des détenus, dans les résolutions du Conseil économique et social 666 C (XXIV) et 2076 (LXII) du 31 juillet 1957 et du 13 mai 1977, offrent des orientations utiles et souples qui devraient guider les pays pour décider des conditions d’incarcération appropriées pour les détenus. Toutefois, comme il est noté dans les Observations préliminaires de l’Ensemble de règles minima, p. 1, « [i]l est évident que toutes les règles ne peuvent pas être appliquées en tout lieu et en tout temps […] ». Il peut donc y avoir lieu de modifier certaines des règles proposées afin de se protéger des personnes qui cherchent à poursuivre leurs activités terroristes depuis les établissements carcéraux mêmes.

B. Infractions pénales

Bonne pratique 12

Criminaliser les infractions relatives au terrorisme ainsi qu’il est énoncé dans les conventions et protocoles internationaux applicables.

Bien que les États puissent aborder différemment la codification des infractions relatives au terrorisme selon leur tradition juridique, ils devraient criminaliser les infractions qui sont énoncées dans les instruments juridiques internationaux de lutte contre le terrorisme auxquels ils sont parties, ou qui sont exigées par les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité des Nations Unies, en tant que composantes d’un cadre juridique complet pour combattre et prévenir le terrorisme.22 En outre, les États qui ne sont parties qu’à certains de ces instruments internationaux ou qui ne sont parties à aucun d’eux devraient envisager de le devenir.23 Une intégration appropriée des dispositions et obligations internationales relatives à la lutte contre le terrorisme dans la législation nationale constitue un élément clé d’un cadre juridique antiterroriste complet et cohérent suffisamment précis pour donner un avis raisonnable quant aux conduites qui sont interdites et protège d’une utilisation abusive possible des lois pénales.
 


22. Certaines infractions liées au terrorisme sont déjà couvertes par des conventions internationales spécifiques exigeant des États Parties qu’ils criminalisent ces actions. Voir par exemple la Convention sur les otages, Supra note 10, art. 1 (qui criminalise la « prise d’otages ») ; la Convention sur les attentats terroristes à l’explosif, art. 2 (qui érige en infraction le fait de livrer, poser ou faire exploser un engin explosif ou autre engin meurtrier) ; la Convention sur le terrorisme nucléaire, art. 2 (qui érige en infraction le fait de fabriquer, de détenir ou d’utiliser des matières ou engins radioactifs ou d’endommager une installation nucléaire).

23. Voir la résolution 1373 du Conseil de sécurité des Nations Unies, § 3(d).

 

Bonne pratique 13

Criminaliser les complots, les demandes et autres actes préparatoires d’actes de terrorisme.

La criminalisation des actes préparatoires, tels que les complots, la mobilisation de fonds pour le terrorisme, le recrutement et l’entraînement de terroristes et la planification d’actes de terrorisme, en particulier avant le passage à l’acte, est d’une importance cruciale en tant qu’élément d’une approche préventive efficace de la justice pénale dans la lutte contre le terrorisme. Pour pouvoir réduire la violence terroriste et parer aux attaques, les autorités doivent être capables de porter leur attention sur des interventions proactives lorsque les personnes soupçonnées de terrorisme en sont aux stades de la planification et de la préparation. Abstraction faite des différences entre les pays sur la définition de ces infractions (telles que l’appartenance à une organisation terroriste, la direction des activités d’une organisation terroriste, la sollicitation, l’incitation ou le recrutement), la criminalisation des actes préparatoires facilite grandement les interventions précoces. Le fait d’ériger en infraction le complot ou l’association criminelle, ce qui interdit les accords visant à la commission de crimes associés au terrorisme est d’une importance cruciale pour faciliter ces interventions précoces. Il n’est pas nécessaire pour que ces infractions soient réalisées que des actes de terrorisme ou des tentatives de tels actes aient lieu, mais seulement que la commission future de tels actes ou tentatives fasse l’objet d’accords ou de préparatifs. Dans la criminalisation de ces actes et les poursuites y relatives, les pays devraient respecter pleinement le droit des personnes à la liberté d’expression, de religion ou de croyance et d’association.

 

Bonne pratique 14

Criminaliser les tentatives de commission d’actes de terrorisme et les tentatives de complicité à la commission de tels actes.

Les pays devraient de même adopter des lois qui criminalisent les tentatives de commission d’infractions terroristes ou les tentatives de complicité à la commission de telles infractions.24 La criminalisation des tentatives d’actes, même lorsque l’auteur des faits ne parvient pas à commettre le crime, est essentielle dans un système préventif de justice pénale.
 


24. Les conventions internationales criminalisent fréquemment toute tentative de commissions des infractions qu’elles visent. Voir la CNUCC, art. 27.2 ; la Convention sur les attentats terroristes à l’explosif, art. 2.2 ; la Convention sur les otages, art. 1.2 ; la Convention sur le génocide, art. 3(d) ; le Statut du TPIY, art. 4.3 ; le Statut du TPIR, art. 2.3. Ces mêmes conventions criminalisent souvent aussi la participation aux infractions en tant que complice. Voir la CNUCC, art. 27.1 ; la Convention sur les attentats terroristes à l’explosif, art. 2.3 ; la Convention sur les otages, art. 1.2 ; la Convention sur le génocide, art. 3(e) (qui prévoit la punition de « la complicité dans le génocide ») ; le Statut du TPIY, art. 4.3 (qui prévoit la punition de « la complicité dans le génocide ») ; le Statut du TPIR, art. 2.3 (qui prévoit la punition de « la complicité dans le génocide »).

 

Bonne pratique 15

Criminaliser le financement du terrorisme.

Les mesures qui empêchent les terroristes et les organisations terroristes de financer leurs activités sont une composante essentielle de toute stratégie antiterroriste efficace ; elles constituent également une exigence contraignante de plusieurs résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies.25 Les pays devraient adopter des lois qui criminalisent le financement du terrorisme conformément à la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme et ils sont encouragés à appliquer les recommandations du Groupe d’action financière (GAFI) relatives à la lutte contre le financement du terrorisme.26 Ils devraient également mettre en place des procédures et des mécanismes appropriés autorisant le gel, la saisie et la confiscation des avoirs et des fonds des terroristes utilisés ou alloués aux fins du financement du terrorisme , conformément aux résolutions pertinentes du Conseil de sécurité des Nations Unies et sous réserve d’examens appropriés.
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25. Voir par exemple les résolutions 1267 (1999) et 1373 (2001) du Conseil de sécurité des Nations Unies.

26. En sus de la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, d’autres conventions internationales interdisent également les activités de ceux qui fournissent délibérément des fonds en sachant qu’ils seront utilisés aux fins de la commission d’infractions définies dans la convention considérée. Voir la Convention sur les attentats terroristes à l’explosif, art. 2.2 c) ; cf. aussi la Convention sur le terrorisme nucléaire, art. 7.1.

Conclusion : Renforcement des capacités

Il est essentiel que les États s’apportent une assistance mutuelle pour se doter des capacités nécessaires pour faire face au terrorisme au moyen de leur système de justice pénale, lequel devrait, au préalable, être un système moderne, équitable et efficace constituant la base d’une réponse judiciaire robuste au terrorisme. Le renforcement des capacités est, par suite, un élément fondamental des programmes efficaces de lutte contre le terrorisme. Le présent Groupe de travail encourage tous les États et les organismes multilatéraux appropriés à prendre part aux efforts déployés dans ce sens.

Les programmes de renforcement des capacités devraient être conçus pour veiller à ce que les agents des services de répression et du système de justice pénale comprennent et appliquent les bonnes pratiques énoncées ci-dessus, compte tenu des spécificités de leurs exigences juridiques et de leur situation. En outre, les activités de lutte contre le terrorisme devraient être menées dans un cadre respectueux des droits de l’homme et appuyant l’état de droit et la bonne gouvernance.

Les États sont encouragés à soumettre des offres et des demandes d’assistance au Groupe administratif du FGCT au moyen du formulaire ci-joint pour améliorer la coopération dans le domaine du renforcement des capacités en matière de lutte contre le terrorisme en pleine cohérence avec les priorités et les systèmes juridiques de chaque État ainsi qu’avec les spécificités de leur situation. Les co-présidents des groupes de travail, en coopération avec le Groupe administratif du FGCT, communiqueront les offres et les demandes d’assistance à tous les membres des groupes de travail dans les meilleurs délais.

Le présent groupe de travail reconnaît qu’aucun État n’a l’obligation de fournir ou de recevoir une telle assistance, les offres et les demandes ne dépendant que de la décision souveraine de chaque État concerné, compte tenu de son système juridique, de ses priorités, de ses besoins et de sa situation.

 

Le Groupe de travail recommande que les États envisagent de déployer leurs efforts de renforcement de leurs capacités en matière de lutte contre le terrorisme en tenant compte des principes suivants :

Faire usage des bonnes pratiques énoncées en tant qu’outil pour guider le renforcement des capacités.

Le Groupe de travail encourage tous les États à envisager d’appliquer les bonnes pratiques en tant que guide non contraignant aux fins de la mise en oeuvre d’activités d’appui au renforcement des capacités de lutte antiterroriste. Les États devraient se rappeler que les bonnes pratiques énoncées ci-dessus pourront être actualisées périodiquement pour tenir compte des expériences des États dans leur recours à leur système de justice pénale pour prévenir et combattre le terrorisme.

 

Accorder une attention accrue au développement institutionnel.

Pour pouvoir mener des efforts efficaces de lutte contre le terrorisme, et pour mener des enquêtes proactives, il faudra souvent procéder à une réforme des instances du système de justice pénale concernées et à un renforcement de leur professionnalisation et de leur spécialisation.27

 

Favoriser la coordination intergouvernementale.

Ainsi qu’il a été noté ci-dessus, l’un des obstacles fondamentaux qui s’oppose à la réalisation d’enquêtes et de poursuites judiciaires efficaces est souvent le manque de coordination, de coopération et de partage de l’information entre les entités chargées de la sécurité publique, les services de répression et de renseignement et le ministère public. Il est d’une importance clé pour surmonter ces obstacles d’encourager l’établissement de mécanismes institutionnels, tels que des groupes spéciaux interorganisations, pour assurer la coordination entre les diverses instances gouvernementales.

 

Encourager le renforcement des aptitudes et l’acquisition de connaissances spécialisées.

Ainsi qu’il a été noté ci-dessus, pour employer leur système de justice pénale de manière efficace dans la lutte contre le terrorisme, les pays devraient envisager de mettre en place en corps professionnel de praticiens dans chaque composante de ce système de justice.28 Vu la nature de plus en plus complexe et fortement spécialisée des enquêtes et des poursuites dans le domaine de la lutte contre le terrorisme, les États peuvent bénéficier de faire en sorte que leurs personnels de services de répression, leurs juges et les membres du ministère public aient accès à des formations spécialisées pour combattre le terrorisme et acquièrent des connaissances leur permettant de se doter des outils ci-dessus mentionnés et de les employer de manière efficace. Par ailleurs, vu la nature internationale de la menace terroriste, des connaissances spécialisées en matière de coopération internationale et la mise en place d’autorités centrales efficaces sont également d’une importance essentielle.
 


27. Certaines conventions internationales prévoient l’établissement d’organismes spécialisés pour traiter de questions spécifiques. La CNUCC, par exemple, dispose comme suit : « Chaque État Partie fait en sorte […] qu’existent un ou plusieurs organes ou des personnes spécialisés dans la lutte contre la corruption par la détection et la répression. Ce ou ces organes ou ces personnes se voient accorder l’indépendance nécessaire […] pour pouvoir exercer leurs fonctions efficacement et à l’abri de toute influence indue. Ces personnes ou le personnel dudit ou desdits organes devraient avoir la formation et les ressources appropriées pour exercer leurs tâches. » CNUCC, art. 36.

28. Dans la Stratégie antiterroriste mondiale des Nations Unies, l’Assemblée générale reconnaît « que des États pourront avoir besoin d’aide pour mettre en place et maintenir un […] appareil de justice pénale efficace et reposant sur la primauté du droit » et les encourage « à tirer parti de l’assistance technique offerte entre autres entités par l’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime ». Stratégie des Nations Unies, Plan d’action, sec. 4, § 4. En outre, les conventions des Nations Unies ont reconnu l’importance de formations spécialisées couvrant tout l’éventail du système de justice pénale. « Chaque État Partie établit, développe ou améliore […] des programmes de formation à l’intention du personnel de ses services de détection et de répression, y compris des magistrats du parquet, des juges d’instruction et des agents des douanes, ainsi que d’autres personnels chargés de prévenir, de détecter et de réprimer les infractions visées par la présente convention. » CNUCTO, art. 29.

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